Európai autonómiák és Székelyföld önrendelkezése

Az autonómiák elvi alapja: az önrendelkezés joga

A nemzetközi jog irodalmának talán legtöbbet tárgyalt és vitatott kérdése az önrendelkezés és annak viszonya a kisebbségi jogokhoz. Az elv, amelyet az ENSZ alapokmánya is megfogalmaz, alapvető emberi jogként jelenik meg a Polgári és Politikai Jogok, illetve a Gazdasági és Kulturális Jogok Egyezségokmányában: 

„1. Minden népnek joga van az önrendelkezésre. E jog értelmében a népek szabadon határozzák meg politikai rendszerüket, és szabadon biztosítják gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődésüket.

2. Céljai elérése érdekében minden nép – a kölcsönös előnyök elvén alapuló nemzetközi gazdasági együttműködésből és a nemzetközi jogból eredő kötelezettségeinek tiszteletben tartásával – szabadon rendelkezik természeti kincseivel és erőforrásaival. Semmilyen körülmények között sem fosztható meg valamely nép a létfenntartásához szükséges eszközeitől.

3. Az Egyezségokmányban részes államok, ideértve azokat is, amelyek önkormányzat nélküli, illetőleg gyámsági területek igazgatásáért felelősek, előmozdítják a népek önrendelkezési jogának megvalósítását, s ezt a jogot az Egyesült Nemzetek Alapokmányának rendelkezéseivel összhangban, tiszteletben tartják.”

A különböző értelmezési viták a nép fogalmának meghatározása körül, abból az államközpontú, az államok szuverenitását és területi integritását elsődlegesnek tekintő szemléletből fakadnak, amely az Egyesült Nemzetek Szervezetét is jellemezte – jellemzi, és amelyet a részes államok félelme motivált a különböző szakadár mozgalmaktól. Ez a szemlélet volt a forrása annak az értelmezési gyakorlatnak, amely az önrendelkezési jogot az államok népességére, illetve a gyarmati sorban élő népekre vonatkoztatta, és amely a kisebbségi jogokat korlátozni szándékozó, többségi politikusok retorikájában különösen felerősödött. Ennek megfelelően ez az elv a népek egyenlőségét és szabadságát szavatolja, és tökéletesen érvényesül az államok szuverenitásán, illetve az államokon belül a hatalom demokratikus legitimációján keresztül, az ettől eltérő értelmezés pedig tárgytalanná válik a dekolonizációs folyamat befejeztével. Az önrendelkezés jogának alanya így az állam népessége, semmiképpen sem valamelyik kisebbség. 

 Ezzel szemben az önrendelkezés elve, az első világháború után, attól a pillanattól, hogy Wilson elnök jóvoltából a politikai köztudat részévé lett, a kisebbségekhez kötődik. Bár nem került be a Népszövetség egyezségokmányába, hatása nyomon követhető a különböző kisebbségvédelmi rendelkezésekben. Az Aaland szigetek ügyében a Jogászok Nemzetközi Bizottsága ugyan még kimondta: az önrendelkezés elve pusztán egy politikai eszme, és nem tartozik a nemzetközi jog szabályai közé.[1] Ám a második világháborút követően az önrendelkezés joga bekerült az ENSZ Alapokmányába, majd 1966-ban a már idézett két egyezségokmányba. Ezzel az önrendelkezési jog elismerése a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabálya lett. Ugyanakkor erre a jogra az államok területi integritásának sérthetetlenségével együtt szokás hivatkozni. Az önrendelkezés-fogalom fejlődéseként, a hozzá kötödő elvi konszenzus előrehaladásaként értékelhető az Európa Tanács 1201-es számú ajánlása, amelynek tizenegyedik cikke kimondja:

„Azokban a körzetekben, ahol egy nemzeti kisebbséghez tartozó személyek többséget alkotnak, ezen személyeknek jogukban áll, hogy sajátos történelmi és területi helyzetüknek megfelelő és az állam nemzeti törvénykezésével összhangban álló helyi vagy autonóm közigazgatási szervekkel, vagy különleges státusszal rendelkezzenek.”

Figyelembe véve azt, hogy az ajánlás az Emberi Jogok Európai Egyezményének egy, a kisebbségi jogokra kiterjedő kiegészítő jegyzőkönyvére vonatkozott, megállapíthatjuk, hogy 1993-ban a nemzetközi jog olyan dokumentuma született, amely az önrendelkezési jogot, mint alapvető emberi jogot expressis verbis kiterjeszti a kisebbségekre, anélkül, hogy az államok területi integritásának elvét sértené, és gyakorlásának eszközét az autonómiában jelöli meg. Az elismert nemzetközi jogász, Kovács Péter az ajánlás tényleges értékét abban látja - bár a Miniszterek Tanácsa nem fogadta el, és így nem vált részévé az Emberi Jogok Európai Egyezményének, - hogy az mégis kötelező érvényű norma az Európa Tanácsba az egyezmény elfogadása után felvételt nyert tagországok számára, amelyek az Európa Tanács ajánlásait egyoldalú vállalással önmagukra kötelező érvényűnek ismerték el. Másrészt jogi relevanciája van azon kétoldalú szerződések révén, amelyek kifejezetten hivatkoztak rá.[2]  

Az Európa Tanács ajánlásaival szemben gyakran fogalmazódik meg a vélemény, hogy azok nem kötelező jellegűek, ezért nem is vehetők be a hatékony kisebbségvédelem eszköztárába. A valóság azonban ennél sokkal összetettebb.

Létezik egy általánosan elfogadott alapelve a nemzetközi jognak, a „pacta sunt servanda” elve. A nemzetközi szerződésekre vonatkozó bécsi egyezmény 11. cikkelye így fogalmazza meg: „Minden hatályos szeződés kötelezi a részes feleket, és a szerződést jóhiszeműen kell végrehajtani” Az elv természetesen nemcsak a multilaterális, a bilaterális szerződésekre érvényes, hanem az egyoldalú kötelezettség-vállalásokra is. Románia, a román–magyar alapszerződés megkötésekor, nemcsak attól zárkózott el kezdetben, hogy az alapszerződésbe foglalják az 1201-es ajánlást, hanem addig elment, hogy nyíltan tagadta (személyesen az államelnök Ion Iliescu!), hogy az Románia számára kötelező lenne! Az ET közgyűlése válaszként az 508-as számú határozatával (1995. április 26. Columberg direktíva) megerősítette, hogy a tagállamok kötelesek tiszteletben tartani az ET alapokmányát, az Emberi Jogok Európai Egyezményét, és minden egyezményt, amelynek részes államai. Mindezek fölött, azok az államok, amelyek a 917-es számú határozat elfogadása, azaz 1989 májusa után lettek tagjai az Európa Tanácsnak, önként tett egyoldalú vállalásaikat kötelesek teljesíteni. A határozat 7. cikkelye külön is megerősíti az 1201-es ajánlás kötelező jellegét ezen államok számára. Az 508-as számú határozat diplomáciai vereség volt Románia számára. A román diplomácia - menteni a menthetőt - elismerte, hogy kötelező rá nézve az ET összes ajánlása, és leszögezi, hogy Románia tiszteletben is fogja ezeket tartani. Az ET közgyűlésének 176/1993 számú, Románia csatlakozását értékelő véleményezése (5. cikk) már a román hatóságoknak azt a nyilatkozatát értékeli, amelyben vállalják, hogy a kisebbségvédelem területén Románia politikáját az 1201-es határozatban rögzített elvekre fogja alapozni.

            Nem is tehetett mást, hiszen az Columberg direktíva a vállalt kötelezettségek elmulasztásáért ugyanazokat a szankciókat helyezi kilátásba, mint az ET alapokmányának megsértéséért. 

Azért ragadtam ki az ET autonómiára kitérő ajánlásainak sorából az 1201-est, mert akár iskolapélda lehet arra, hogyan kell az Európai Tanács ajánlásait megközelíteni, és az autonómiát felvállalók milyen érvekkel vehetik be politikai küzdelmük eszköztárába. De természetesen be kell venniük az 1134/1990, az 1177/1992, az 1255/1995 és a Gross-jelentés alapján készült 1334/2003 számú ajánlásokat is.

Visszatérve az önrendelkezés jogának vitájára érdemes a konzervatív, az állami szuverenitást mindig hangsúlyozó norvég jogásznak, Asbjörn Eidenek e tárgyban kifejtett álláspontját idézni. Úgy látja, a független és szuverén államokon belül az önrendelkezés jogát az állam demokratikus berendezkedése biztosítja az egész népesség számára, amelybe a kisebbségek is beletartoznak. „A demokrácia és az egyenlőség azt kívánja, hogy valamennyi csoport az adott államot közös otthonának tekintse. A hiper-nacionalizmus esetében viszont az állam kizárólag a legnagyobb etnikai csoport vagy náció kultúrája, nyelve és szimbóluma elterjesztésére szerveződött. Ez a felfogás és gyakorlat ellentétben áll az ENSZ által megfogalmazott és elismert emberi jogok és demokrácia ideáljaival és célkitűzéseivel. Ha ugyanis a domináns etnikai csoport az állam ilyenfajta etnikai átalakítására törekedne, a kisebbségi csoportoknak joguk lenne megtenni ugyanezt azon régiókban, ahol ők rendelkeznek meghatározó erővel. Ilyen esetekben ez lehetne a nagyobb államon belüli kulturális, vagy területi autonómia típusa, amennyiben a felek erről megállapodnak.[3]

Eide ugyanakkor lehetőséget lát olyan önkormányzatiságra, amely a területi felosztást a konszenzusos demokrácia útján valósítja meg, és amely a plurális hatalommegosztáson alapszik. Ennek során a központi kormányzat a hatalom egy részének átruházásával kibővíti a „helyi politikai és adminisztratív funkciók körét”. Végül azt is kimondja, hogy: „Az önkormányzatiság biztosítása megegyezik az ENSZ Alapokmány elveivel és az emberi jogok nemzetközi rendszerének követelményével.”[4]  

Ezt az álláspontot, amely a többségi viszonyulásától immár függetlenül – vagy éppen azzal szemben - is hajlandó a kisebbségi önkormányzatiság intézményét elfogadni, beillesztve azt az emberi jogok rendszerébe, olyan kiindulási pontnak lehet tekinteni a kisebbségi autonómiák és az önrendelkezési jog viszonyában, amely tartalmazza azt a minimumot, amely a nemzetközi jogban egy elvi konszenzus alapja lehet.

Lényegmegragadó, a fogalmi tisztázást segítő következtetést von le az önrendelkezési vitából Bakk Miklós, rámutatva a kisebbségi autonómiák és az önrendelkezési jog összefüggésére: „Az önrendelkezés joga a népeket illeti meg az államokkal szemben, így nemcsak kifejez politikai identitásokat, hanem teremt is. Ebben az elméleti perspektívában újragondolandó a szuverenitás fogalma: annak külső oldala (függetlenség, területi integritás) mellett figyelembe kell venni belső oldalát is, amelyen az önrendelkezési jog az autonómiák megadásának alapjaként jelenik meg. Ha az etnikai és nyelvi csoportok a "démosz" jelentésû népbe tartoznak bele, akkor a belső önrendelkezés fogalmába belefoglaltatik "a néptől adományozott autonómia a kisebbségeknek, az idegen népességnek vagy más etnikai csoportoknak a többnemzetiségű államon belül"”.[5] 

A ma Európájában a kisebbségi autonómiák az önrendelkezési jogot szavataló intézményekként működnek, úgy hogy az államok törvényhozói jogkörök átadásával a szuverenitást osztják meg a területükön élő kisebbségekkel, összhangban különben Asbjörn Eide megengedő vélekedésével is. Borbély Imre írja: „...szuverén a törvényhozó, vagy tágabb értelmezésben (mivel a törvény is az artikulált politikai akarat egy formája) szuverén az, aki a politikai akaratot artikulálja és életbe léptetése felöl dönt. Az állam az integrálódó Európában szuverenitást transzferál. Vertikálisan (felfelé az államfeletti szerveződések felé, lefelé a régiók, városok és községek felé) és horizontálisan (mihelyt a konszenzusos döntéshozatalt a többségivel cserélik le). Emiatt az integrálódó Európában a szuverenitás és az állam-territorialitás klasszikus összekapcsolása túlhaladott.”[6] A kisebbségi autonómiák alapjainak ez az elvi, elméleti megvilágítása nem öncélú. Az emberi jogok két egyezségokmányából a részes államokra tevőleges kötelezettség hárul az elismert jogok szavatolására.[7] Ezek kodifikálása gyakran olyan elhárító értelmezésekbe ütközik, amellyekkel szemben az elvi tisztázás, nem pusztán elméleti feladat, de erkölcsi imperatívusz. A kisebbségek közszereplői számára szellemi kihíváson túl a közösségi helytállás egyik próbája.

A nemzetközi jog általános szabályai, a gyakran idézett szerződések, kötelezettségvállalások mellett, a működő autonómiák jogforrásai a legtöbbet idézett jogi normák az autonómia szakirodalmában. A számos lehetséges példából három európai mintát ragadtam ki. 

Spanyolország autonóm közösségei

Spanyolország a tájegységi és kisebbségi autonómiák hazája lett az 1978-as alkotmány[8] elfogadása után. Igen rövid idő alatt az ország nagy utat tett meg a kisebbségi jogok elismerésében, szavatolásában és intézményes garanciáinak megteremtésében. 1977-ig a baszk, a galíciai (gallego) és katalán nyelvek oktatását csak magániskolában engedélyezte a Franco rezsim, és azt is csak a liberalizálás évének tekintett 1962-től.  Franco tábornok 1975-ben bekövetkezett halála, illetve az azt követő fordulat hozza meg az igazi változást ezen a téren is. Még ebben az évben hivatalos nyelvnek nyilvánítják a katalánt, a baszkot és a gallegot. Majd az 1977 szeptemberében kibocsátott királyi rendelet önkormányzati rendszert vezet be Katalóniában, Baszkföldön, Aragóniában, Valenciában és más régiókban. Az 1978-ban elfogadott alkotmány második cikkelye elismeri a „nemzetet alkotó nemzetiségek és régiók jogát az önkormányzathoz”. A kisebbségi nyelveket – a spanyol mellett – hivatalos nyelvnek ismeri el a „megfelelő autonóm közösségben (Communidades Autonomas), a Statutumok előírásival összhangban”. Igy vált hivatalossá a katalán nyelv Katalóniában, Valenciában és a Baleár-szigeteken, a gallego Galíciában, a baszk Baszkföldön, illetve Navarrában. Érdekességként említhető meg, hogy a baszk, a katalán, és a galíciai mellett hivatalos nyelvként elismert az okszitán spanyolországi változata: az 5000 - 6000 ember által beszélt arániai (spanyolul: aranes) nyelv. (Katalónia önkormányzati statutumának 6. cikkéban a negyedik szakasz kimondja: „Az arániai nyelv az oktatás és különleges megbecsülés és védelem tárgya”).[9] Találóan jegyzi meg az európai kisebbségi kérdés szakértője, Klein András, hogy a katalán kormány az arániai nyelvet Madridnak mutatott „jó példaként” emelte hivatalos rangra.[10] 

A spanyol alkotmány és az autonóm közösségek

Az alkotmány VIII. címének III. fejezete az autonóm közösségek létrehozásának módját és hatáskörét szabályozza. A 143. és 144. cikkelyek lényegében az autonóm közösségek két csoportját különböztetik meg: egyrészt a „közös történelmi, kulturális és gazdasági jelleget viselő” tartományokat, illetve olyan régiókat, amelyek területe csak egy tartományra terjed ki, és a fenti ismérvekkel nem rendelkeznek, önkormányzatukat a közigazgatási racionalitás, a decentralizálás, a szubszidiaritás elvének alkalmazása indokolja. Az autonóm közösségek létrehozását a Cortes organikus törvény formájában hagyja jóvá, sőt a helyi testületek kezdeményezésének hiányában gyakorolhatja az autonómia kezdeményezésének jogát. Így jelenik meg Spanyolországban az autonómia mint a kisebbségi jogok garanciája, másrészt mint közjogi – közigazgatási racionalitásra épülő intézmény. Katalónia, Baszkföld, Galícia önkormányzata mellett így jön létre a 6/1981-es számú organikus törvénnyel Andalúzia, a 8/1982-essel Aragónia, a 3/1983 számúval pedig Madrid autonómiája.  De lehetne folytatni a sort a Castilia Leonnal és Castilia La Mancha-val stb.

Baszkföld, azaz Pais Vasco, az őshonos közösség nyelvén Euskadia az alkotmány elfogadását követően 1979. október 29-én jön létre, a baszk tartományt („Provincias Vascongadas”) alkotó három történelmi régióból: Alava-, Guipuzcoa- és Vizcayaból. Katalóniában ugyanebben az évben, szintén népszavazással fogadják el az önkormányzati statútumot, míg Galíciában 1981-ben. A központi kezdeményezésre  – közigazgatási racionalitásból, illetve az alkotmány szóhasználata szerint „nemzeti érdekből” („por motivos de interés nacional”[11]) – létrehozott autonóm közösségek önkormányzati statutumának elfogadása népszavazás nélkül, de mindenképpen a Cortes jóváhagyásával emelkedik törvényerőre.    

Az alkotmány 4. cikkelyének második szakasza lehetővé teszi, hogy az autonóm közösségeknek saját zászlaja és címere legyen. „Ezeket Spanyolország zászlajával együtt kell kitűzni a helyi középületekre és hivatalos események idején”.

„Katalónia nem Spanyolország!” – tüntetés Barcelonában 

Az autonóm közösségek működésének a jogforrások hierarchiájában alkotmányt követő legfontosabb normája a már említett önkormányzati statútum, amelynek „tervezetét az érintett tartományi tanácsok, vagy szigetközi szervek tagjaiból és az ott megválasztott képviselőkből és szenátorokból álló gyűlés dolgozza ki, majd a Cortes elé terjeszti, hogy az törvénybe iktassa.”[12]

Így a „statútumok az autonóm közösségek alapvető intézményi normái lesznek, melyeket az állam jogrendje szerves részének ismer el és védelmez.”[13] Itt vissza kell utalnunk az önrendelkezési jog vitájára, hiszen Baszkföld önkormányzati statútuma népként (Pueblo Vasco) határozza meg a baszk kisebbséget, kimondva: „A baszk nyelv a baszk nép saját nyelve, hivatalos jelleggel bír - akárcsak a spanyol  - Baszkföldön, melynek minden lakója jogosult ismerni és használni mindkét nyelvet.”

Hasonlóan Katalónia statútuma katalán, Galíciáé gallego népről beszél („el poble català”, illetve „pobo galego”). A spanyol állam jogrendjébe illesztett kategória, a „baszk (katalán, gallego) nép” jelzi, hogy a felsorolt autonóm közösségek belső önrendelkezésén keresztül, az önmagukat népként meghatározó baszkok, katalánok, gallegók az ENSZ alapokmányában, és a két egyezségokmányban – amelyeket Spanyolország 1997. április 27-én ratifikált[14] – előírt kollektív jogukkal, az önrendelkezés jogával élnek. Ezzel példát is mutatnak arra, hogyan léphet túl a nemzetközileg elismert kisebbségi jogok kodifikálása az elhárító értelmezések gerjesztette vitákon. Más értelmezési lehetőségre módot sem ad Spanyolország Alkotmánya, kimondva: „Az Alkotmányban elismert alapvető jogokra és szabadságokra vonatkozó normákat az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának és a Spanyolország által e kérdéskörben ratifikált nemzetközi szerződéseknek és egyezményeknek megfelelően kell értelmezni.”[15]    

Az alkotmány 148. cikkelye tartalmazza azokat a hatásköröket, amelyeket az állam az autonóm közösségekre ruház, 149. cikkelye pedig azokat, amelyeket kizárólagos jogkörrel saját magának tart fent.  Úgyis mondhatnánk: ez a két cikkely valósítja meg a szuverenitás – a hatalom – vertikális megosztását, illetve annak részleges átruházását az államról az autonóm közösségre. Ezek értelmében az autonóm közösségek hatáskörébe sorolhatók a következő hatáskörök: önkormányzati intézmények megszervezése, a területén lévő közösségek határainak megváltoztatása, és általában területekre vonatkozó államigazgatási funkciók közül azok, amelyknek átruházását a helyi igazgatásra vonatkozó jogszabályok lehetővé teszik. Ezeken felül a területrendezés, városfejlesztés, lakásügy, helyi érdekű közmunkák, vasúti és közúti szállítás, kereskedelmi tevékenység nélküli kikötők és repülőterek, mezőgazdaság és állattenyésztés, erdőgazdálkodás, környezetvédelem, helyi érdekű vízgazdálkodás, belvízi és folyami halászat, vadászat, helyi vásárok, kézműipar. De a helyi közösségek törvényhozóinak joghatósága alá tartoznak az autonóm közösségek helyi érdekű múzeumai, könyvtárai, zeneakadémiái, és műemlékállománya, művelődés, a kutatómunka támogatása, a helyi nyelv oktatásának fejlesztése, népjóléti és egészségügyi ellátás, az épületek állagának védelme és ellenőrzése, koordináció és egyébb feladatok a helyi rendőrséggel kapcsolatban.

Székely Nagygyűlés Székelyudvarhelyen 

Ugyanakkor az állam kizárólagos hatáskörébe tartozik azoknak az alapvető feltételeknek a szabályozása, amelyek az állampolgárok egyenlőségét szavatolják, valamint az állampolgárság, a be- és kivándorlás, a nemzetközi kapcsolatok, a honvédelem és a fegyveres erők, igazságszolgáltatás. Ezeken felül kereskedelmi, büntetőjogi, és eljárásjogi, munkaügyi és polgári törvényhozás az autonóm közösségek jogosítványainak figyelembevételével, vámrendszer és külkereskedelem, államadósság és általános pénzügyek, a bányászat és az energetikai rendszer alapjai, a fegyverek és a robbanóanyagok gyártási, értékesítési, birtoklási és használati rendje, a médiák alapvető jogrendje, közbiztonság annak a lehetőségnek a fenntartásával, hogy az autonóm közösségek saját rendőrséget hozzanak létre.  

 Ez a megosztás ugyanakkor rugalmas, amely nyitva hagyja az alkotmányos utat az autonóm közösségek jogköreinek bővítése előtt. „Öt év elteltével az autonóm közösségek statutúmaik módosítása révén fokozatosan bővíthetik hatáskörüket a 149. cikk keretein belül.” Az átmeneti rendelkezések értelmében kivételt képeznek azok a régiók, amelyek az alkotmány kihirdetésekor már önkormányzattal rendelkeznek (Baszkföld, Katalónia, Galícia), rájuk ugyanis nem kötelező a hatáskör bővítéséhez az öt év, várakozási idő, hanem azonnal megkezdhetik azt „ha legfőbb testületi szervük abszolút többséggel ilyen értelmű döntést hoz”. 

Az egész világ közvéleményét foglalkoztatta Katalónia új autonómia- statútumának elfogadása. A 2006 augusztusában hatályba lépő törvény elfogadja a tényt, miszerint Katalónia nemzetként határozza meg önmagát, és ezzel új alapokra helyezi a spanyol állam és a katalán közösség viszonyát. Az elvi jelentőségű változás mellett, bővült a régió pénzügyi önállósága, és módosult Katalónia finanszírozási rendszere. Elvileg az állam hozzájárult az átengedett jogkörök finanszírozásához, a megfelelő szolgáltatások előző költségeire alapuló számítások szerint. Az utóbbi évek változása, hogy a jövedelmi adó és a hozzáadottérték-adó egy százalékát is átengedték Katalóniának.

Korzikai nép, vagy területi közösség?

Franciaországot a kisebbségi jogok kérdésében a retrográd, a jogkorlátozó, nemzetállami magatartás képviselőjének ismeri a világ. A kisebbségi jogok nemzetközi kodifikálását ugyanúgy akadályozta, mint saját kisebbségeinek nyelvhasználatát, vagy autonómia törekvéseit. Franciaország ellenállása miatt nem született meg az Európa Tanács 1201 számú ajánlásából az Emberi Jogok Európai Egyezményének kisebbségi jogokra vonatkozó kiegészítő jegyzőkönyve, a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartáját pedig csak hosszas viták után fogadta el Franciaország 1999-ben.

Az a tény, hogy Franciaország vonakodik a kisebbségek nyelvi jogait elismerni, ugyanakkor a nyugati világ leginkább központosított állama, még a több hullámban végrehajtott decentralizációs reformok után is, mind összefügg a francia nemzettudat kialakulásával, azzal a ténnyel, hogy a „nemzet kialkulása sehol nem kötődik olyan szorosan az állam kialakulásához, mint Franciaországban”.[16] Mindezek ellenére Franciaország sem tud ellenállni a modernizáció kényszerének, és – ha lassan is – engedni kénytelen a kisebbségi jogkövetelések és a közigazgatási racionalitás kettős nyomásának. Korzika példája szemlélteti ezt a leg meggyőzőbben. A hetvenes években, amikor a korzikaiak jogkövetelései erőszakos összecsapásokhoz vezettek, Párizs álláspontja még mereven elutasító. 1972-ben az oktatási miniszter a korzikai nyelvnek még fakultatív oktatását sem engedélyezi, azzal az ürüggyel, hogy a korzikai „dialektus” (!) sem egységét, sem kodifikálását nem találta meg („le dialecte de corse n’a pas encore trouvé ni son unité, ni sa codification”).[17] Ugyanebben az évben megkezdődik egy olyan decentralizációs folyamat, amely a későbbiekben változást hoz a korzikai helyzetben is. Létrehozzák a regionális gyűléseket (assamblées) és tanácsokat (conseils) igen korlátozott jogkörökkel. A francia kormány két évvel később regionális nyelvként ismeri el a korzikait és engedélyezi iskolai oktatását, mint fakultatív tantárgyét. 1982-ben megszületik a decentralizálási törvény, amely a területi közösségeknek nevezett régióknak nagyfokú pénzügyi szabadságot biztosít. Az államtól független, a tartományok lakóinak választójogára épülő közintézményeket hoznak létre, s a végrehajtó hatalmi jogköröket a központi hatalmat képviselő prefektusról a regionális gyűlés választott elnökére ruházzák át. Korzika területi közösségét különleges jogállással ruházza fel a törvény, külön kitér az oktatás és kultúra kérdéseire, előírva egy konzultatív tanács létrehozását. S bár a spanyol „comunidad autonoma” és az erre rímelő francia „collectivité teritorialle” között nagy a különbség, még sem lehet átsiklani a jelzésértékű tény fölött, hogy az „autonóm közösség” fogalma, – az ellenállás dacára, amely nemzetközi jogi kodifikálását késlelteti – terjedőben van, és a spanyol után éppen a francia jogrendben áll jövőt ígérő pályára.  

A korzikaiak elégedetlenségét egyelőre azonban nem sikerül mérsékelni, sem megállítani a törekvést egy valós autonómia felé. 1991-ben születik meg a „Törvény Korzika területi közösségére vonatkozóan.”[18] (Pierre Joxe belügyminiszter neve után „Joxe-törvény”) Bár még mindig nem az, amit a korzikai autonomisták szeretnének, jelzi: valami változik a francia kisebbségi politikában. A 44. cikkely például kimondja, hogy Korzika Gazdasági Társadalmi és Kulturális Tanácsát kötelező módon és előzetesen konzultálni kell minden olyan tervezet kidolgozásánál, amely a művelődésre, vagy az oktatásra vonatkozik, különös tekintettel a korzikai nyelv megőrzésére és terjesztésére vonatkozóan.

Néhány nappal a törvény elfogadása után, az Alkotmány-Tanács alkotmány-ellenesnek ítéli, és hatályon kívül helyezi a törvény első cikkelyét, amely az alábbiakat tartalmazta:

„A Francia Köztársaság szavatolja annak az eleven történelmi és kulturális közösségnek, amely a korzikai népet a francia nép részeként alkotja, a jogát önazonosságának megőrzéséhez, sajátos gazdasági és társadalmi jogainak védelméhez.”[19]  

            Van olyan politikai elemző, aki az egyes cikkely törlésében – túl az alkotmányjogi megfontolásokon – politikai racionalitást vél felfedezni, hiszen a törvény minden egyéb érdemi rendelkezése érvénybe lépett, míg annak nacionalista ellenzői is kaptak némi elégtételt. A vihart kavaró kifejezés maga a „korzikai nép”, amely egyesek számára ellentétes az egy és oszthatatlan köztársaság eszméjével, mások attól tartottak, hogy a törvény hasonló igényekre bátorítja a bretonokat, az elzászi németeket, a katalánokat, a baszkokat. A kompromisszumra hajló Lionel Jospine miniszterelnök nemcsak Chiraque elnökkel kerül szembe a Korzikai autonómia kérdésében, de saját belügyminiszterével is. Jean Pierre Chevemant pont azért távozik önként a tárca éléről, mert – úgymond – nem asszisztálhat ahhoz, hogy a francia állam „egy erőszakos kisebbség zsarolása miatt lemondjon az állam felelősségéről”. Utóda Danel Vaillant szerint Korzika „nem lehet a decentralizáció laboratóriuma”, hiszen a sziget földrajzi helyzete, történelme merőben eltér Bretagne-étől, vagy Elzászétól, a szigeten „nem elég erős a francia identitás”, ezért a kísérlet veszélyes lehet.[20] Azonban a korzikai nemzeti mozgalmak törvényhozói jogkörökkel kívánják felruházni a Korzikai Gyűlést, az Egyesült Királyságban lezajló devolúciós folyamatok mintájára, és nem értik, ami lehetséges Walesben, vagy Skóciában, az miért elérhetetlen az ő számukra.

Lionel Jospin kormánya hajlott is az ilyen jellegű engedményre. Az 1982-es decentralizációs törvény, illetve az 1991-es Joxe törvényben elismert státusz után Korzikát egy harmadik, különleges jogállással ruházta volna fel, egy 2004-től kezdődő húszéves időszak alatt. A 2001. február 21-én iktatott, 2931. számú törvénytervezetet közel egy évi vita után december 18-án fogadja el a francia parlament. „A Korzikára vonatkozó törvény” (Loi relative à la Corse) jogalkotói hatáskört ruház a sziget regionális gyűlésére. 2002. január 17-én azonban az Alkotmány-Tanács úgy döntött, hogy a törvényalkotás a francia parlament kizárólagos hatáskörébe tartozik, és az nem adható át a Korzikai Gyűlésnek. Indoklásában az alkotmány 3, 34, 38, cikkelyeire hivatkozik. Ezek szerint a nemzeti szeverenitás a népet illeti, és annak gyakorlását nem sajátíthatja ki a nép egy része. Másrészt az alkotmány azt is kimondja, hogy a törvényeket a parlament hozza (34. cikk), és törvényhozói jogát meghatározott időtartamra átruházhatja a kormányra (38. cikk). Az Alkotmány-Tanács értelmezésében ez azt is jelenti, hogy a törvényhozó nem adhatja át hatáskörét egy olyan esetben, amelyet az alkotmány nem ír elő („le législateur ne saurait déléguer sa compétence dans un cas non prévu par la Constitution”).[21] Az érvelés egy olyan logikára épül, amely a szuverenitást hallgatólagosan ugyan szintén a törvényhozói jogkörhöz csatolja – ám Borbély Imre idézett gondolatának szellemével ellentétben – nem azért, hogy a vertikális hatalommegosztás kodifikálását segítse, hanem azért, hogy azt megakadályozza. Ehhez önmagában nem tartja elégségesnek a hivatkozást az alkotmány harmadik cikkére, – hiszen a Korzikai Gyűlés is a nép választott képviselőiből áll – hanem a központi hatalom törvényhozási monopóliumát igazolandó, újabb, szilárdabbnak vélt támpontokat keres az alkotmány egyébb rendelkezéseiben, hogy végül épp a Borbély által, különben helytállóan idejétmúltnak minősített összekapcsolását szuverenitásnak és állam-territorialitásnak megvalósítsa a korzikai jogkövetelések róvására.  

Igy 2002. január 22-én elfogadott 2002 – 92 számú törvény, figyelembe véve az Alkotmány-Tanács határozatát, csak azt a jogot adja meg a Korzikai Gyűlésnek, hogy elfogadja a köztársaság Párizsban hozott törvényeit, és azok alkalmazási szabályait. Ezt az autonomisták kudarcként könyvelik el.

 Sárközy megválasztása után négy párt: a Korzikai Nemzet Pártja, a Nemzeti Felhívás, a Korzikai Zöldek és a Független Korzikai Nemzet, az új elnökhöz fordul, amelyben kérik, „hogy Franciaország változtasson Korzikát illető politikáján. Kötelezze el magát egy konszenzusos politikai megoldás felé vezető út mellett”. Ám a korzikai autonomisták reményeit Sárközy sem váltja be. 2012. június 26-án a Szovátán tartott autonómia konferencia egyik előadója, Roccu Garoby korzikai EP-képviselő, miután vázolta a francia nemzetállam történelmi-politikai keretei közé szorított korzikai autonómiatörekvéseket, kifejezte a korzikaiak elégedetlenségét is a jelenlegi helyzettel

Ám ami Korzikán az utóbbi években végbement mégis egy általános európai folyamat része. Egy megfordíthatatlan folyamaté, amelyben a közigazgatási racionalitás és a kisebbségek kollektív jogait garantáló intézmények – jelesen az autonómia – iránti igény egymást erősítve olyan pályát rajzol az államok számára, amelyen még Franciaország is kénytelen előrelépni.

A brit modell: a devolúció

Az eddig elmondottakból kiderül, az autonómia gyakorlata, a decentralizációban szerzett tapasztalatok nemcsak Kelet- és Közép-Európa kisebbségeinek keltik fel a figyelmét, de a nyugati politika szereplőinek is. Ha arról beszélünk, hogy a korzikai autonomistáknak Skócia és Wells devolúciója lebeg a szeme előtt, vagy Baszkföld önkormányzata, akkor azt is el kell mondani: az Egyesült Királyságban sem pusztán a brit történelmi hagyományok hatottak, de legalább olyan mértékben hatott a spanyol regionalizáció tapasztalata, hatott a növekvő gazdasági hatékonyság, az ésszerűbb közigazgatás vonzása is. Tony Blair – akinek döntő szerepe volt a devolúciós folyamat sikerében – arra alapozott, hogy a decentralizáció mérsékelte a bajor és a katalán regionális elégedetlenséget, és ez által stabilizáló szerepet töltött be. Ugyanakkor számolni kellett a befektetőkre gyakorolt vonzerővel, amelytől komoly gazdasági fellendülést lehetett remélni.

A skót illetve walesi önkormányzat történetéhez tartozik a Skót Hivatal, illetve a Walesi Hivatal, (Scottish Office, illetve Welsh Office) létrehozása 1885-ben, illetve 1964-ben, majd a két intézmény szerkezetének, hatáskörének alakulása, fejlődése. Az előbbi a XIX. század skót nemzeti mozgalmainak eredményeként jött létre, majd az idők folyamán hatásköre fokozatosan bővült. Mindkét hivatal kormányzati apparátussal rendelkezett Edinburghban illetve Cardiffban. Azt lehet mondani, hogy mindkét régió egy végrehajtó hatalomra korlátozódó önkormányzattal rendelkezett már az 1997-ben elkezdett alkotmányos reform előtt.[22]

Az államigazgatási racionalitás, a westminsteri kormányzás tehermentesítése a 70-es években vetette fel először a visszatérés gondolatát a törvényhozói jogköröket is tartalamzó skót önigazgatáshoz. A Munkáspárt 1974-ben illetve 1975-ben hozza nyilvánosságra decentralizációs terveit, amelyben körvonalazza a részleges törvényhozói és végrehajtói hatalomátruházást a két történelmi régióra. Ennek a felvetésnek azonban akkor még nem volt politikai következménye, a decentralizáció első kísérlete pedig megbukott az 1979-ben megtartott népszavazáson, és úgy tűnt a brit devolúció kérdése lekerült napirendről. A régiók differenciált fejlődését eredményező thatcheri neoliberális gazdaságpolitikának kellett eljönnie ahhoz, hogy a decentralizáció igénye a skót illetve walesi tudat felerősödésével együtt a brit közélet központi kérdésévé tegye a regionális autonómiák kérdését az Egyesült Királyságban.

Végül 1997. szeptember 11-én Skócia, 18-án Wales lakossága népszavazáson hagyta jóvá a munkáspárti kormány decentralizációs tervét, amely egy komplex alkotmányos reform – konzervatív brit politikusok szerint „alkotmányos puccs” – részeként a két régió előtt megnyitja a regionális önkormányzat útját.

Skóciát széleskörű törvényhozói és kormányzati joghatósággal ruházza fel, amelynek keretén belül létrejön edinburghi székhellyel a skót parlament (Scottish Parliament) illetve a kormány (Scottish Executive). A hatalom megosztását, amit Spanyolország esetében az alkotmány előbb már idézett 148. illetve 149. cikkelye szabályoz a törvényhozási illetve kormányzati kompetenciák elosztása révén, az Egyesült Királyságban a Fehér Könyv (White Paper) alapoz meg, hogy a devolúciós törvények, illetve a skóciai devolúció alkotmányos törvénye (Constitutional Law Devolution, Scotland) révén váljon az új alkotmányos rend részévé.

Igy kerül Edinburgh hatáskörébe a skóciai egészségügy, az oktatás és képzés, a helyi önkormányzatok, azok belső szerkezete és pénzügyei, a népjóléti kérdések, a lakásügyek, Skócia gazdasági fejlesztése. A gazdasági fejlődésbe beletartozik Skócia üzleti életének, iparának, pénzügyeinek, közlekedésének támogatása, a kereskedelem és az export fejlesztésének elősegítése, a belföldi tőkeberuházások, a turizmus, az energia szektorral kapcsolatos funkciók, az Európai Strukturális Alapokra vonatkozó ügyek intézése, a közúti, vasúti, légi, tengeri közlekedéssel kapcsolatos kérdések jelentős része és a belső folyami közlekedés kezelése. Részleges függetlenséget kapott Skócia adóügyekben is, ám ennek korlátait, Edinburgh és Westminster adópolitikájának viszonyát külön törvények szabályozzák. Szintén a skót önkormányzat hatáskörébe tartoznak a joggyakorláshoz és a közbiztonsághoz tartozó kérdések, beleértve a polgári és büntető jogok nagyobb részét, a büntető és nyomozó rendszert, benne a rendőrséget és a büntető végrehajtást, a tűzvédelmet, a polgári védelmet. A felsorolást kiegészíti a rendkívüli helyzetekkel kapcsolatos intézkedések tervezése, a környezetvédelem, beleértve azon politikát és területeket, amelyek a talaj, a levegő és a víz szennyeződését érintik, a természet- és a műemlékek védelmét, a vízellátást, a szennyvíz elvezetését, az árvízvédelmet és a tengerpart védelmét. A skót törvényhozás ezeken a területeken az érvényben levő törvényeket módosítja, vagy hatályon kívül helyezi, vagy éppen újakat alkot. 

Ugyanakkor Skócia az Egyesült Királyság része maradt, képviselői a westminsteri parlamentben is jelen vannak, amely saját hatáskörében megőrizte az alkotmánnyal kapcsolatos kérdéseket, a külpolitikát, a védelmi- és biztonságpolitikát, valamint az Egyesült Királyság gazdaságának, adó- és pénzügyi rendszerének biztonságát érintő alapvető kérdéseket. [23]

A cardiffi székhelyű Walesi Gyűlés szűkebb jogkörrel rendelkezik, mint a skót törvényhozás. Részben a Walesi Hivatal hatáskörét vette át, azaz a Westminsterben megalkotott törvények Walesre vonatkozó végrehajtási szabályainak megalkotása, a másodlagos törvényhozás az ő hatáskörébe került. Ennek megfelelően az alábbi területek felett gyakorolja a törvényes felügyeletet: a gazdaság, az ipar fejlesztése, a tervezés, a mezőgazdaság, az erdészet, a halászat és az élelmiszeripar, az oktatás, a szakképzés, a helyi önkormányzatok, az egészségügy, a lakásügyek, a környezetvédelem, a közlekedés és az úthálózat, a művészetek, a kultúra, a walesi nyelv ápolása, a műemlékek védelme, a sport. Westminster kizárólagos hatáskörében marad Wales esetében is a biztonság és védelmi politika, a nemzetközi kapcsolatok, az Egyesült Királyság gazdaságát érintő alapvető kérdések stb.

Ugyancsak a Walesi Gyűlés választja meg a régió kormányát. Megmaradt némileg módosult jogkörökkel a Walesi Államtitkárság, melynek vezetője továbbra is a brit kormány tagja.

A skót parlament megalakulása óta törvényeket alkotott és módosított, visszaigazolva azokat az elvárásokat, amelyeket az általános decentralizációs és a helyi nemzeti törekvések támasztottak az önkormányzat intézményének politikai előkészítésekor az autonóm törvényhozással szemben. Néhány példa a teljesség igénye nélkül a skót törvényhozás munkájából. 2000-ben megalkotják a pénzügyi és könyvviteli törvényt, a mozgássérültekre vonatkozó törvényt, a feudális birtokjogot megszüntető törvényt, a nemzeti parkok törvényét, módosítják a tengeri halászatra vonatkozó törvényt, elfogadják a költségvetés törvényét, majd 2001-ben a jelzálog-jogok törvényét, az oktatási törvényt, a lakástörvényt, a rendőrség és tűzoltóság törvényét, 2002-ben módosítják az iskolai oktatás törvényét, az emlősállatok védelméről szóló törvényt, az információ szabadságának törvényét.

Befejezésül: a román jogrend

Általánosan elfogadott vélemény, hogy Románia alkotmánya nem enged teret az autonómia törekvéseknek. A Székelyföld autonóm jogállására vonatkozó törvényjavaslattal kapcsolatban előterjesztett véleményezésében a kormány, de a parlament közigazgatási, területrendezési és környezetvédelmi szakbizottsága is, a tervezet alkotmányellenességét hangsúlyozták, tudatosan kerülve az alkotmánynak a tervezetet benyújtók által is idézett 117. cikkelyét, amelynek harmadik szakasza kimondja: Autonóm közigazgatási hatóságokat szerves törvénnyel lehet létrehozni.[24]

            Törvényhozók s kormánytagok zavara, amely arra készteti őket, hogy a román alkotmány egyik cikkelyéről egyszerűen ne vegyenek tudomást, vagy arra, hogy az ET Gross-i jelentés alapján készült 1334/2003 számú ajánlásából azt szűrjék le következtésként, hogy az nem ajánlja az autonómiát, sőt ellenérvként használható az autonómia ellen, azt igazolja, hogy az autonómiával szembeni ellenállásnak elfogytak az észérvei. Jognak, logikának, a demokratikusan kifejezett népakaratnak, ha kelletlenül is, de idővel engedni kényszerül, ha jogkövetelők kitartása nem ernyed.  

Következtetések

Nyugat-Európa autonómiái, mint a kisebbségi jogok intézményes garanciái működnek, és alapjuk a hatalom vertikális megosztása. A jóhiszeműség szabályát követő jogértelmezés ezt természetesen vezeti le a nemzetközi jog általánosan elfogadott alapelvéből, a népek önrendelkezési jogából.

Elsősorban a kisebbségi, de a többségi politikusok is, Európa-szerte figyelemmel kísérik a kisebbségeket érintő jogalkotást, mérlegelik az adaptációs lehetőségeket, és megpróbálják a sikeres mintákat saját jövőképükbe beilleszteni.

Az őshonos kisebbségek belső önrendelkezése nem lokális, nem regionális kérdés, hanem összeurópai. Megoldása egy alapvető emberi jog intézményes biztosítása, s pozitív válasz egy biztonságpolitikai kihívására. Nemzetközi és hazai jogi háttere állandó mozgásban van, de kétségtelen, hogy a mozgás iránya az elmúlt években a kisebbségeknek kedvezett. Ez lehet a Székelyföld lakóinak, a székelységnek egyik reménysége, még akkor is, ha olykor a román nacionalizmus árnyéka vetül a székely jövőképre. Bízzunk benne, hogy átmenetileg.

IZSÁK BALÁZS 

---

[1] Malcolm N. Shaw: Nemzetközi jog, Osiris Budapest 2001

[2] Kovács Péter: A kisebbségvédelem nemzetközi jogi koordinátái a 90-es években. Magyar Kisebbség 1997. 3.-4. szám

[3] Asbjorn Eide: Az állam területi integritása, kisebbségvédelem és az autonómia, Comitatus 1998/1

[4] Asbjorn Eide: i.m.

[5] Az idézetben Bakk Miklós Wolf Mannens, Alexandre Kiss, és K. J. Partsch megállapításaira utal. A tanulmány része annak az immár politikatörténeti vitának, amely Bakk Miklós és az APADOR szakértői, Gabriel Andreescu, Valentin Stan, Renate Weber között zajlott, és amely egészében olvasható a Magyar Kisebbségben (Bakk Miklós: A Romániai Emberi Jogokat Védô Egyesület (APADOR-CH) kisebbségi koncepciója Magyar Kisebbség 1997. 1.-2. (7-8.) szám Kolozsvár)

[6] Borbély Imre: A nagyar nemzet egységesítő szerződésének és a magyar nemzeti integráció egy lehetséges eurokonform államszerkezetének fogalmi megalapozása, alkotmányjogi feltételei és egyes intézményei; kiadás előtti kézirat

[7] 1. cikk (3) szakasz: „Az Egyezségokmányban részes államok, ideértve azokat is, amelyek önkormányzat nélküli, illetőleg gyámsági területek igazgatásáért felelősek, előmozdítják a népek önrendelkezési jogának megvalósítását, s ezt a jogot az Egyesült Nemzetek Alapokmányának rendelkezéseivel összhangban tiszteletben tartják.”

2. cikk (2) szakasz „Az Egyezségokmányban részes államok kötelezik magukat arra, hogy alkotmányos eljárásukkal és az Egyezségokmány rendelkezéseivel összhangban gondoskodnak olyan törvényhozási vagy egyéb intézkedések meghozataláról, amelyek az Egyezségokmányban elismert jogok érvényesüléséhez szükségesek, amennyiben ilyenek még nem volnának hatályban.”

[8] Spanyolország Alkotmánya, Nyugat-Európa legújabb alkotmányai, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1990

[9] „La parla aranesa serà objecte d'ensenyament i d'especial respecte i protecció.” Estatut d'Autonomia de Catalunya, http://www.gencat.es/estatut/index.htm

[10] Klein András: Baszk nemzeti küzdelem a Franco-korszakban PRO MINORITATE V.évfolyam, 2. szám 1996/nyár

[11] CONSTITUCION ESPAÑOLA. Título VIII. De la Organización Territorial del Estado Cap. III. De las Comunidades Autónomas  http://alcazaba.unex.es/constitucion/indice.html

[12] Spanyolország Alkotmánya 146. cikk

[13] Spanyolország Alkotmánya 147. cikk (1) szakasz

[14] PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS, HECHO EN NUEVA YORK EL 19 DE DICIEMBRE DE 1966

http://constitucion.rediris.es/legis/1966/tr1966-12-19_derechos_civiles_y_politicos.html

[15] Spanyolország Alkotmánya 10. cikk (2) szakasz

[16] Gerard Marcou: Experienţa franceză în regionalizare: descentralizare regională în statul unitar Altera 9 anul IV. 1998.

[17] Corse (Corsica) http://www.tlfq.ulaval.ca/axl/europe/corsefra.htm

[18] Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse – a „Joxe törvény” – Pierre Joxe belügyminiszter neve után http://www.tlfq.ulaval.ca/axl/europe/corseloi.htm

[19] La République française garantit à la communauté historique et culturelle vivante que constitue le peuple corse, composante du peuple français, les droits à la préservation de son identité culturelle et à la défense de ses intérêts économiques et sociaux spécifiques. Ces droits liés à l'insularité s'exercent dans le respect de l'unité nationale, dans le cadre de la Constitution, des lois de la République et du présent statut.

[20] Corse (Corsica) i.m.

[21] Décision n° 2001-454 DC - 17 janvier 2002,

http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2002/2001454/2001454dc.htm

[22] Joó Rudolf: i.m.

[23] DET 8. Havas Péter: Decentralizálási folyamat Nagy Brittanniában: a skót és a walesi devolúció (autonómia), http://www.eokip.hu/html/hun/pub/no_8.html 

[24] Autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică.

Forrás: megjelent folytatásokban a Székely Nép, 2.,3.,5.,6. számaiban.

Ez a tanulmány bővített és aktualizált változata a Erdélyi Napló 2008. március 26., április 2., április 9. számaiban megjelent Kisebbségi autonómiák Európában címében írásnak.