Polgári kezdeményezés Európa nemzeti régióiért

A Népfőiskolai Kollégium konferenciáján, 2019. júliusában, Balatonlellén a Székely Nemzeti Tanács polgári kezdeményezéséről beszéltem. Alig néhány hónappal a Luxemburgi Bíróságon elért győzelem után a kezdeményezés bejegyzésének hírével érkeztem a konferenciára. Több mint egy év telt el azóta, fontos eseményekkel. Mielőtt azonban rátérnék ezek részletezésére, röviden össze kell foglalnom, hogy mi a tartalma ennek a polgári kezdeményezésnek, mit akarunk elérni vele, és melyek voltak a legfontosabb állomásai.

Történeti áttekintés

2008-ban döntött úgy a Székely Nemzeti Tanács, hogy élni fog az európai polgári kezdeményezés lehetőségével a szülőföldjükön őshonos nemzeti közösségek javára. A polgári kezdeményezés intézményét a Lisszaboni Szerződés alapozta meg, amely az Európau Unióról szóló szerződést egészíti ki egy új rendelkezéssel. Ez kimondja, hogy amennyiben az Európai Unió egymillió polgára úgy látja, hogy az unióróél szóló szerződések végrehajtásához egy uniós jogi aktusra van szükség, akkor kezdeményezheti ennek megalkotását, és a Bizottságnak foglalkoznia kell az így kinyilvánított népakarattal. Azt azonban, hogy ennek a lehetőségnek hol vannak a korlátai, milyen utat nyithat az autonómiatörekvés számára, csak 2011-ben tudtuk meg, amikor napvilágot látott a 211/2011 számú polgári kezdeményezésekre vonatkozó rendelet. Akkor vált nyilvánvalóvá, hogy az Európai Unió polgárai csak olyan igényt fogalmazhatnak meg, amely beilleszkedik az uniós jogkeretbe. A Székely Nemzeti Tanács megtalálta azt a javaslatot, amely teljesíti e feltételt. Azt kértük, hogy „az Unió kohéziós politikája kezelje kiemelt figyelemmel azokat a régiókat, amelyeket nemzeti, etnikai, kulturális, vallási, nyelvi sajátosságok különböztetnek meg az őket körülvevő régióktól.” Székelyföld történelmi tapasztalataiból kiindulva azt is megfogalmaztuk, hogy „a fentiekben jelzett régiók, köztük a közigazgatási hatáskörökkel nem rendelkező földrajzi körzetek lemaradását úgy kell megelőzni, a gazdasági, társadalmi és területi kohézió feltételeit fenntartani, hogy közben sajátosságaik ne változzanak meg. Ehhez biztosítani kell számukra a hozzáférés esélyegyenlőségét a strukturális alapokhoz, minden más EU alaphoz, forráshoz, programhoz, meg kell teremteni a garanciákat sajátosságaik fenntartásához, a megfelelő gazdasági fejlődéshez, hogy az Unió átfogó, harmonikus fejlődése fenntartható legyen, és kulturális sokszínűsége is fennmaradjon.” Ezek a polgári kezdeményezésre vonatkozó, kötelező információk, amelyek tartalmi kiterjedését korlátozta a fent említett rendelkezés. Ezért csatoltunk egy részletes indoklást is, amely tartalmazza mindazokat az elvárásokat, igényeket, amelyeket Székelyföld és a hozzá hasonló régiók nevében megfogalmazhattunk. Mindazok ellenére, hogy úgy a kötelező információ, mint a részletes indoklás, minden egyes mondatát egyeztettük az uniós szerződésekkel és olyan vonatkozó rendelkezésekkel, amelyek alátámasztották elvárásaink jogszerűségét, az Európai Bizottság a kezdeményezés bejegyzését elutasította, olyan indoklással, hogy javaslatunk kívülesik az Európai Bizottság jogalkotási hatáskörén.

A mi álláspontunk  egészen más volt. Az Európai Unióról szóló szerződések világosan meghatározzák az unió jogköreit, és egy polgári kezdeményezés elutasítása csak akkor indokolt  a 211/2011 számú rendelet alapján, ha az nyilvánvalóan kívül esik a szerződésben meghatározott jogkörén az Európai Bizottságnak, hogy a szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra irányuló javaslatot terjesszen elő. Határozott meggyőződésem volt, hogy e rendelet alapján a kezdeményezést kötelezően nyilvántartásba kell venni.

Egy hatéves jogvita következett. Ebbe a jogvitába beavatkozott Szlovákia, Románia és Görögország az Európai Bizottság, Magyarország pedig a szervezők oldalán.

Jogtörténeti kuriózum, hogy a „nyilvánvaló” kifejezés jelentéséről kellett vitázni, vagy azon, hogy a „mint, amilyen” szavakkal felvezetett példálózó felsorolás kizáró jellegű-e? A Bizottság a per során többször megsértette a jóhiszemű jogértelmezés szabályát. Ezzel szemben 2016. május 10-én meghozott ítéletében  az Európai Unió Törvényszéke keresetünket elutasította, azaz a Bizottságnak adott igazat. Július 28-án a szervezők fellebbezést nyújtottak be az Európai Unió Bíróságához. A szóbeli és írásbeli meghallgatás után a Bíróság főtanácsnoka, Paolo Mengozzi 2018. október 4-én közzétette véleményezését, amelyben a Törvényszék ítéletének hatályon kívül helyezését, és az elutasító bizottsági határozat semmissé nyilvánítását javasolja. A Bíróság 2019. március 7-én ítéletet hirdet, amelyben a szervezőknek ad igazat, és Paolo Mengozzi főtanácsnok indítványának megfelelően ítélkezik.

A Székely Nemzeti Tanács közhatalommal, vagyonnal nem rendelkezik. Más eszköze nem volt és ma sincs, hogy a Székelyföldet sújtó hátrányos gazdasági megkülönböztetés ellen fellépjen, mint az az igazság, amelyet a polgári kezdeményezésben felmutatott és megvédett a Luxembourgi Bíróságon. Pozitív hozadéka a pernek, hogy már a kezdeményezés bejegyzése előtt sikerült európai üggyé tenni Székelyföld és a hozzá hasonló régiók ügyét, amelyet a kezdeményezés nemzeti régióknak nevez. Elértük tehát a polgári kezdeményezés nyilvántartásba vétele előtt, a többszáz oldalas perirattal, különböző tagállamok pro és kontra érveivel és a Bíróság határozatával, hogy meghonosítsunk egy új fogalmat: a nemzeti régiók fogalmát. Ez a fogalomalkotás az európai valóságból ered: léteznek a kontinensen olyan nemzeti, nyelvi, kulturális szigetek, amelyek különböznek az őket körülvevő régióktól. Léteznek olyan, önálló állammal nem rendelkező közösségek, amelyek ragaszkodnak nemzeti identitásukhoz, hagyományaikhoz, és nagyobb önállóságra törekszenek. Ezekről az Európai Unió jogrendje eddig nem vett tudomást. A változás, amit el akarunk érni, éppen ezzel kezdődik, egy uniós jogszabály határozza meg a nemzeti régiók fogalmát, és ezáltal tegye őket a közösségi jog alanyaivá. A hat évig tartó pernek egyik legnagyobb tétje és a nyertes perrel hozadéka lett ez a cél: az Unió iktassa jogrendjébe a nemzeti régiók fogalmát, és készüljön el uniós szinten ezeknek a régióknak a nyilvántartása is.

2019. április 30-án az Európai Bizottság nyilvántartásba vette – fontos hangsúlyozni: változatlan tartalommal – a Székely Nemzeti Tanács által kidolgozott polgári kezdeményezést. A döntés május 7-én emelkedett jogerőre, és innen kezdődött az aláírásgyűjtés az Európa Unió 28 államából.

Visszatérő félreértések

Az aláírásgyűjtés során kibonatkozó mozgalom számos kérdés tisztázását tette szükségessé. Sokan petíciónak nevezik – tévesen – a polgári kezdeményezést. A félreértést valós tényként kezelők már éles kritikákat is megfogalmaztak, ezért szükséges láthatóvá tenni a különbséget egy európai polgári kezdeményezés és a petíció között. Az előbbit  az Európai Unióról Szóló Szerződés 11. cikkének 4. bekezdése határozza meg: 

4) Legalább egymillió uniós polgár, akik egyben a tagállamok egy jelentős számának állampolgárai, kezdeményezheti, hogy az Európai Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség. 

A közvetlen demokráciának ezt az intézményét a Lisszaboni Szerződésnek köszönhetjük, amely a fent idézett előírást az unióról szóló szerződésbe iktatta.

A petíciós jog ettől eltérően egy olyan egyetemes jog, amely minden polgárát az Európai Uniónak megilleti. Ezt az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés 20. cikkének 2. bekezdés d. pontja határozza meg: 

(2) Az uniós polgárokat megilletik a Szerződések által rájuk ruházott jogok, és terhelik az azokban előírt kötelezettségek. Így az uniós polgárok többek között:

d) jogosultak petíciót benyújtani az Európai Parlamenthez, az európai ombudsmanhoz folyamodni, valamint arra, hogy a Szerződések nyelveinek valamelyikén az Unió bármely intézményéhez vagy tanácsadó szervéhez forduljanak, és ugyanazon a nyelven választ kapjanak.

            A másik sorozatos félreértés: a polgári kezdeményezésünk kisebbségi jogokra vonatkozna. Ez nem felel meg a valóságnak. Amint a címe is mutatja, tárgya az Unió kohéziós politikája, ez pedig az Unió és a tagállamok osztott hatáskörébe tartozik. Túl azon, hogy a kisebbségi kérdés nem tartozik az Európai Unió hatáskörébe, a kezdeményezés részletes indoklása tartalmazza, hogy „A nemzeti régiók többségi közösségei: népek. Következésképp a nemzeti régiók népek hazái, akárcsak Európa országai, és ennek megfelelően kell kezelni őket.”

            Így jutunk el az Európai Unióról szóló szerződés 174. szakaszáig, amely kimondja: átfogó, harmonikus fejlődésének előmozdítása érdekében az Unió úgy alakítja és folytatja tevékenységét, hogy az a gazdasági, társadalmi és területi kohézió erősítését eredményezze. Az Unió különösen a különböző régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségek és a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók lemaradásának csökkentésére törekszik.

A továbbiakban a 174. cikk kitér arra, hogy az érintett régiók közül kiemelt figyelemmel kell kezelni a vidéki térségeket és az olyan súlyos és állandó természeti vagy demográfiai hátrányban lévő régiókat, mint a legészakibb, rendkívül gyéren lakott régiók, valamint a szigeti, a határon átnyúló és a hegyvidéki régiók.

A 174. cikk példaként hat kategóriáját sorolja fel azoknak a régióknak, amelyek az Unió kitüntetett figyelmét élvezik kohéziós politikájának valóra váltásában. A megfogalmazás azonban nem kizárólagos, nyitva hagyva a lehetőséget, hogy a régióknak ez a sora egy külön jogszabályban kiegészüljön más kategóriákkal, így a nemzeti, nyelvi, kulturális sajátosságokkal rendelkező, – azaz a nemzeti/etnikai kisebbségi – régiókkal. Az Uniónak kiemelt figyelemmel kell kezelnie azokat a régiókat, amelyeket nemzeti, etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi sajátosságok jellemeznek azáltal, hogy lakosságuk jelentős arányát vagy éppen többségét egy őshonos európai kisebbség képezi, amely ott saját, történelmi gyökerű kultúrát teremtett.

           

A kiindulási pont: Székelyföld

2. ábra

1.ábra

2007-ben, amikor a Lisszaboni Szerződéssel megújultak az Európai Unióról szóló Szerződések, eljutott hozzánk egy új uniós intézménynek a híre. Ez az európai polgári kezdeményezés volt. Már akkor elhatároztuk, hogy élni fogunk ezzel a lehetőséggel. Ez négy évvel azelőtt történt, hogy a polgári kezdeményezést szabályozó rendeletet elfogadták volna, tehát nem látszottak még pontosan a kezdeményezés lehetőségeinek határai. A szándék mozgatórugója, a közös akarat azonban ugyanaz volt, mint ma: nemzetközi szinten láthatóvá tenni Székelyföldet, és az európai közbeszéd szintjén besorolni az autonómiával rendelkező, vagy autonómiára törekvő régiók közé.

A kezdeményezés pontos körvonalazásához nem csak az uniós szabályozás hiányzott, hanem az európai uniós tagállami tapasztalat. Románia 2007 januárjában csatlakozott az EU-hoz, és akkor még senki nem láthatta, hogy ennek gazdasági szempontból Székelyföldre milyen következményei lesznek. A polgári kezdeményezés megszövegezésekor. 2012 augusztusában viszont már láttuk az unió kohéziós politikájának kudarcát a Közép-romániai fejlesztési régióban. Láttuk, hogy ahelyett, hogy a gazdasági szintkülönbség Székelyföld és a régióban lévő másik három, román többségű megye között, ahelyett, hogy csökkenne – amely a kohéziós politikának a célja – folyamatosan növekszik. Az Európai Unió kohéziós politikájában nincs egy visszacsatolási mechanizmus a NUTS-2 régiókon belül. Az eredeti elképzelés így 2012-ben két új támpontot kapott. Az egyiket  a közösségi jog kínálta: milyen jogi keretbe kell testet öltenie bármely uniós polgári kezdeményezésnek, a másik a Székelyföldi valóság, azaz hogyan kell igazítani az unió kohéziós politikáján úgy, hogy az unió harmonikus fejlődése Európa kulturális szigetein is valóságos legyen, és közben kuturális sokszínűsége se sérüljön.

A csatolt diagram (1. ábra) szemlélteti is ezt a gazdasági eltávolodást Székelyföld és a román többségű megyék között. A kezdeményezés aktualitását fenntartja és megerősíti, hogy 2012 után sem javult a helyzet, tovább tart Székelyföld elszegényedése.

A második ábra Erdély etnikai térképe, amelyen világosan kirajzolódik Székelyföld, ahol a települések többségében a magyarság részaránya meghaladja a 90%-ot. Ezzel szemben a prosperáló megyék népessége 90%-ban román többségű (Fehér és Szeben), illetve Brassó megyében ez az arány 85%.

A székelyföldi tapasztalatokat összegezve elmondhatjuk, hogy Románia a magyarság asszimilálására gazdasági eszközöket használt a rendszerváltás előtt, és változatlanul a rendszerváltás után is. A központosított tervgazdaság volt régebben az az eszköz, amely az asszimilációt szolgálta, mert a beruházások irányításával munkaerőt lehetett telepíteni, illetve meg lehetett fosztani a székelységet saját értelmiségétől éppen azáltal, hogy az egyetemet végzetteket központi irányítással helyezték el. A következőkben azt kell megnéznünk, hogy ez a jellegzetesen romániai, erdélyi kérdés hogyan válhatott egy európai polgári kezdeményezés kiindulópontjává.

Kitekintés Európára

Európában számos olyan térség van, amelynek többségi népessége nyelvében, kultúrájában, nemzeti öntudatában különbözik az ország többségi lakosságától. Európa kulturális szigeteinek lehet tekinteni ezeket, és úgy a gazdasági helyzetüket tekintve, mint közösségi céljaikat tekintve számos hasonlóságot lehet kimutatni. Az asszimilációnak, a betelepítésnek a gazdasági eszközei Dél-Tirolban vagy Baszkföldön, Katalóniában nagyon hasonlítottak a székelyföldi helyzetre. Ugyanakkor Európa önálló állammal nem rendelkező nemzeti közösségei, illetve azok a nyelvi, kulturális közösségek, amelyek egy idegen állam területén élnek, meg akarják őrizni nemzeti, nyelvi, vallási identitásukat és szülőföldjük kulturális arculatát. Ez alapozza meg annak a fogalomnak a megteremtését, amelyet épp ezzel a polgári kezdeményezéssel akarunk bevinni az európai köztudatba. Ez a nemzeti régió fogalma. A Wikipedia ezt így határozza meg (nyilván a kezdeményezés nyomán): A nemzeti régió (angolul: national region) térség, amelynek alapvető jellegzetessége, hogy lakosságának meghatározó többsége sajátos nyelvi és kulturális identitással rendelkezik, és e sajátossága politikai értelemben is megjelenik. A nemzeti régiók területi-közigazgatási elismertségre is szert tehetnek, ebben az esetben területi autonómiával rendelkeznek, illetve különleges jogállást élveznek. Minthogy e régiók lakossága identitásának a sajátos kultúra és nyelv mellett része – történelmi egységként – maga a terület is, e területileg meghatározott társadalmak autonomista/regionalista mozgalmak révén politikailag is mobilizálódnak, illetve mobilizálhatóak.

A magyar Népfőiskolai Collegium csákvári online konferenciáját elhangzott előadás szerkesztett változata, 2020. november 28.